Roberto da Matta. Considerações sócio-antropológicas sobre a Ética na sociedade brasileira.

Considerações sócio-antropológicas sobre a Ética na sociedade brasileira.

Fonte: http://portal.ouvidoria.fazenda.gov.br/ouvidoria/ActionServlet?idInformacao=516&objeto=br.com.tellus.ouvidoria.negocio.InformacaoUtil&acao=recover



Preliminares e Introdução

Ao apresentar este "informe", devo explicitar alguns pontos que guiam minha perspectiva. Primeiro, o fato de que estas considerações têm como ponto de partida um conjunto de trabalhos que venho desenvolvendo relativamente ao Brasil a partir do final da década de 70. Assim sendo, o leitor encontrará aqui e ali repetições ou reformulações de idéias apresentadas anteriormente, sobretudo do Capítulo 4 do meu livro Carnavais, Malandros e Heróis; Para uma Sociologia do Dilema Brasileiro, publicado em 1979; e no Capítulo 2 do meu ensaio A Casa & a Rua: Espaço, Cidadania, Mulher e Morte no Brasil, publicado em 1985.

A grande desvantagem deste enfoque é a ausência de considerações detalhadas relativamente aos meandros, labirintos e atitudes do aparato burocrático-estatal por dentro: nas suas manias e manhas, nas suas micro e macro histórias e, acima de tudo, na sua prática. A perspectiva antiacadêmica sugere não isolar a "ética" das rotinas da administração pública, um universo social constituído por uma pletora de agências e regras já implementadas e em operação. Deste modo, qualquer trabalho com um pouco mais de distância, como é o caso das considerações que virão a seguir, teria o defeito de sair do assunto, pois "tudo já estaria pronto". E se algo há para ser feito, seria apenas aquele meta-decreto brasileiro da "vergonha na cara" que imediata e magicamente levaria tudo a funcionar eficientemente.

Em outras palavras, ética é um problema "de Estado" e de "poder", dispensando qualquer sociologia comparada, histórica ou profunda, porque as instituições já estão articuladas e o que falta é apenas calibrar a sua implementação por meio de "vontade política". Mas o fato concreto é que leituras atentas dos relatórios e informes preliminares, bem como as entrevistas que fizemos em Brasília, junto aos membros da Comissão de Ética Pública e de outros órgãos, na semana de 10 de setembro de 2001, revelaram um conjunto de questões que merecem tanto a visão próxima e administrativamente interessada, que diz: vamos pôr as coisas em prática, dispensando as teorias; quanto a visão distanciada, cujo alvo é a compreensão dos problemas à luz do contexto histórico e sociológico brasileiro.

Por ter em mente essas perspectivas e tomá-las como complementares, este informe segue dividido em duas partes. Na primeira, apresento um conjunto de reflexões de caráter sociológico relativamante ao lugar da ética no serviço público brasileiro. Nela, focalizo sobretudo as relações entre ética e a administração pública nacional, ressaltando o fato de que a dimensão ética promove uma ênfase na conduta do funcionário, algo inovador (para não dizer revolucionário) num sistema administrativo marcadamente político e baseado na eficiência burocrática e "política" (e/ou clientelística) dos seus atores. Na segunda, faço considerações de ordem prática, inclusive esboçando um projeto de investigação sócio-antropológico da elite brasileira, porque estou convencido que continuamos a desconhecer grande parte do pensamento das elites, sobretudo das elites políticas, relativamente ao poder, as rotinas administrativas e a sociedade brasileira como um todo. Finalmente, em Apêndice, reproduzo, com os devidos ajustes, a conferência "Ética: uma visão sócio-antropológica" que proferi no dia 13 de setembro de 2001 na abertura do Seminário Internacional "Ética como Instrumento de Gestão" (I Encontro dos Representantes Setoriais). Com isso, pretendo compartilhar com os leitores aspectos que não foram desenvolvidos com a devida ênfase no decorrer do informe. I.

Administração Pública e Ética na Sociedade Brasileira

A primeira questão a considerar diz respeito ao lugar da ética como instrumento de gestão no contexto da administração pública brasileira. Introduzida como programa no meio de um aparato estatal bem estabelecido, repleto de normas e muito hierarquizado, no qual o Estado (ou o "serviço público", como se diz correntemente) tem sido sistematicamente pensado como a principal alavanca para o desenvolvimento e para a salvação da pá-tria, dentro de um clima ideológico nacionalista e exageradamente estatizante. Mesmo quando faz parte do programa de modernização do Estado brasileiro, iniciado no governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, de acordo com uma agenda mundial e na trilha aberta por muitos outros países, a proposta da gestão pública informada e emoldurada pela ética repercute no sistema, provocando reações de espanto e decepção em Brasília e alhures.

Pelo que pude deduzir, ouvindo alguns membros da Comissão de Ética e lendo os jornais, não deixa de ser contraditório, em termos do estilo brasileiro de exercer o poder, sobretudo o "poder federal" (a mais alta instância na hierarquia dos poderes nacionais entre nós), que um administrador do "primeiro escalão" (um ministro, um diretor de Banco Central, ou secretário de Estado, por exemplo) sinta-se legal e moralmente obrigado a concordar em seguir preceitos gerais e exteriores relativos ao cargo que ocupa. Especialmente quando esses precei-tos atingem seus ocupantes no nível pessoal e não no mero plano da "eficiência" ou do "realismo" político-administrativo, englobando ? eis um requisito raro no caso de um país formalista como o Brasil ? até mesmo um período posterior à sua saída do cargo. Ou seja: o que a "ética como instrumento de gestão" surpreendentemente demanda não é um diploma de doutor, nem os devidos relacionamentos pessoais, partidários e profissionais, mas - eis a novidade perturbadora - um perene esforço de autoconsciência relativamente às implicações morais (e não apenas instrumentais ou racionais) do cargo.

Se uma das premissas básicas do "poder à brasileira" é que o "alto administrador" "tudo pode" e, assim, não precisa dar satisfação a ninguém, exceto - é claro - ao "povo" ou ao "Brasil" por suas ações, por que então o "governo" teve que inventar essa chatice de ética?

1 Temos que conhecer mais e melhor o papel do chamado "serviço público" como formador de uma camada média, sobretudo nos grandes centros urbanos do nosso país. Machado de Assis, Carlos Drummond de Andrade e Lima Barreto, entre outros, compreenderam com argúcia esse aspecto do "Estado" como um grande patrão e, sobretudo, como um magnânimo empregador. Outros observadores, como Sergio Miceli, aprofundaram essa dimensão, pois o "serviço público" era mantenedor de um estilo de vida intermerdiário para as famílias que não eram nem da aristocracia, nem pertenciam às camadas pobres, constituídas por ex-escravos e trabalhadores braçais. Assim, diz Miceli, no seu importante livro Intelectuais à Brasileira (São Paulo: Cia das Letras, 2001), pag. 200: "O ingresso no serviço público permitiu aos herdeiros dos ramos empobrecidos da classe dirigente resgatar o declínio social a que se viam condenados assumindo diferentes tarefas na divisão do trabalho de dominação". Já Carlos Drummond de Andrade desvenda, com franqueza: "O emprego do Estado concede com que viver, de ordinário sem folga, e esse é condição ideal para bom número de espirítos; certa mediania que elimina os cuidados imediatos, porém não abre perspectivas de ócio abstrato. O indivíduo tem apenas a calma necessária para refletir na mediocridade de uma vida que não co-nhece a fome nem o fausto". (Drummond, Passeios na Ilha, citado em Miceli, pag. 196). Num sentido preciso, ser "funcionário público" permitia ter um "emprego" e não um trabalho manual, numa sociedade marcada pela escravidão e pela hierarquia. Dava igualmente lugar a consolidação de laços pessoais, reafirmando amizades e simpatias pessoais. E se as pessoas ocupam cargos satisfazendo requisitos formais e informais (têm títulos e pistolões, passam em concursos e são do partido apropriado), para que essa ênfase numa avaliação dos aspectos íntimos do comportamento? Ou seja, essa avaliação permanente da conduta, focalizando aspectos que sempre foram tidos como íntimos, implícitos e ultrapessoais?

Essa, parece-me, é a questão que percorre os corredores e forma o subtexto difícil e complexo de quem tem a obrigação de tratar do problema em Brasília. Este me parece também ser o ponto central quando olhamos o tema por um prisma sócio-antropológico. Pois as reações concretas e emocionalmente carregadas à "ética no serviço público" só podem ser plenamente entendidas quando se trazem a tona as premissas básicas da prática e da teoria do poder à brasileira, bem como a visão que as elites do poder têm de si mesmas e do meio social onde atuam. Creio que a surpresa e o contraste decorrem do fato de que, no Brasil, as palavras "reforma" e "revolução" são conceitos reiteradamente aplicados a quaisquer experiências de governo com ênfase em mudança. São conceitos que, a partir da experiência republicana de 1889, foram incorporados à retórica política nacional. Tanto que, reza a história, D. Pedro II, numa visita a Feira Mundial de Boston, ao ser apresentado a uma moderníssima máquina a vapor, capaz de realizar "centenas de revoluções por minuto", comentou para a delícia de sua comitiva e dos seus anfitriões americanos que, no Brasil, vários políticos eram capazes de fazer mais "revoluções" do que aquele motor. Quero acentuar que um funcionalismo público consciente e praticante da "ética como instrumento de gestão pública" contraste fortemente com a conduta habitual do administrador, freqüentemente sabedor dos planos de mudança da organização estatal e igualmente certo de que essas transformações só devem acontecer num plano formal e externo, sem atingir suas atitudes para com as instituições e o público.

Realmente, estamos mais acostumados a ouvir propostas de modificação da estrutura do Estado do que a considerar a conduta dos funcionários desse Estado, uma demanda que fatalmente promove um tabu: a junção do Estado com a sociedade. Pois os preceitos éticos atuam tanto no governo quanto na vida diária, o que causa problema, posto que subitamente apresenta-se um projeto "moralizador" não como uma cruzada moral demagógica (como ocorreu no udenismo lacerdista), mas como parte inclusiva e normal das rotinas administrativas. Essa proposta de reformar o Estado incluindo a dimensão ética surpreende, portanto, porque, no Brasil, mudar o sistema ou a coletividade como um todo ficou sendo sinônimo de atuar apenas junto ao Estado. Como se o Estado fosse capaz de englobar todo o sistema. Conforme indica sabiamente Gilberto Freyre (citado no texto de minha conferência, no Apêndice deste Informe), transformamos o Estado, absurdamente imaginando que os servidores e os políticos responsáveis por essas transformações não fizessem parte da sociedade que essas supostas reformas objetivam modificar. Em outros termos, o foco de nossos programas de mudança tem sido sempre o Estado e jamais a sociedade que, afinal de contas, deveria ser igualmente preparada (e assim transformada) para receber essas mudanças. Mas quando falamos em ética como instrumento de gestão, não podemos deixar de convidar a sociedade como um todo para o programa de reformas.

Se, como acentuou Albert Hirschman, num ensaio importante, a partir do século XIX, a América Latina, em contraste com os países europeus, centrou-se exclusivamente no Estado e no universo do político, para corri-gir o seu atraso, o que se espera quando se fala em "reforma do Estado" é mais uma redefinição das agências públicas do ponto de vista formal, burocrático e externo do que uma proposta efetiva de mudança de com-portamento. Essa expectativa das elites, segundo a qual "reformar" significa mexer no desenho do Estado, tem sido confirmada por vários governos que, não obstante a retórica reformista ou revolucionária, mudaram a administração pública apenas na forma. Deste modo, "reformar" ou "revolucionar" significa normalmente promover uma reorganização formal e exterior do serviço pú-blico. Tanto que se tinha a impressão, como eu mesmo acentuei num ensaio publicado em 19943 , que a mu-dança formal explícita escondia a manutenção implícita do status quo. As elites políticas sempre preferiram transformar abertamente o Estado para que a sociedade permanecesse inalterada.

Mudam-se nomes, formas, normas e regras. Complicam-se, em nome da modernidade e da racionalidade, os procedimentos, mas deixa-se de lado a pessoa: os funcionários encarregados do gerenciamento dessas es-truturas nas suas ações, decisões e, acima de tudo, posturas, relativamente ao que fazem. Esse cenário ajuda a entender os problemas engendra-dos quando a "ética" (que contempla a consciência individual) entra em cena num ambiente administrativo marcado pelas relações pessoais e aparências. Porque quando se fala da "ética como instrumento de gestão pública", não se trata simplesmente de criar uma nova estrutura ou agência cujo objetivo seria "cuidar" (como se diz coloquialmente no Brasil) de certos assuntos, como ocorreu com o petróleo, a energia elétrica ou a telefonia, mas algo inteiramente novo e relativamente con-tundente. O que se pretende com a Comissão de Ética Pública e as posturas que ela está programada para disseminar é ir além da trivial invenção de um novo órgão para implementar uma agência que objetiva supervisionar, "normalizar" e rotinizar um estilo de gerenciamento da coisa pública, no qual o agente tem plena consciência do seu papel e, mais ainda, dos seus limites em termos administrativos e morais.

Uma das maiores fontes de resistência ao trabalho da Comissão de Ética não diz respeito apenas à sua novidade, mas especialmente ao fato de que a Comissão dissemina e faz com que os agentes situados no mais alto escalão do Estado tenham consciência do seu papel e assim atuem de acordo com premissas universais, válidas para todos, inclusive e principalmente - eis a grande novidade - para eles próprios. 2 Ver Albert Hirschman, "Ideologies of Economic Development in Latin America", in Latin American Issues, Ed. by Albert Hirschman, 1961, The Twienth Century Fund. Veja-se também, DaMatta, "Lo Social y lo Estatal: Desafiando el Milenio", in Nueva Sociedad, Vol. 168, 2000. 3 Ver "Em Torno da Matriz Social da Inflação: Notas sobre Inflação, Sociedade e Cidadania", in Conta de Mentiroso: Sete Ensaios de Antropologia Brasileira. Rio: Rocco. Como, pois, tornar aceitável numa sociedade personalista, relacional e hierárquica o fato de que todos, inclusive (e especialmente) os agentes do Estado, estejam submetidos aos mesmos princípios e devam ser trata-dos do mesmo modo que o cidadão comum em termos de seus conflitos de interesses é uma das dimensões críticas do trabalho deste novo órgão. Para que isso venha a ocorrer, será preciso redesenhar os estilos de conceber e de exercer o poder político-administrativo no Brasil.

E não se chega a essa mudança sem garantir a continuidade do programa e da Comissão, no que seria um impulso na implementação de posturas isonômicas, algo inovador e sem paralelo na história do país. Paralelamente, será preciso divulgar com todas as letras algumas das implicações sociológicas desse sistema - algo de difícil realização considerando, como estou buscando revelar aqui, as premissas básicas do sistema que, como vemos, mas não gostamos de enxergar, confunde nome de família, parentesco, o cargo ocupado e as relações pessoais, com privilégio, arrogância, irresponsabilidade pública e impunidade. É fundamental entender que, concreta e realisticamente, a questão da gestão pública emoldurada pela ética passa por um lado ainda pouco discutido no caso do poder à brasileira: o fato de que, no Brasil, os agentes públicos federais projetam suas personalidades sociais e suas redes de relações pessoais nos cargos que ocupam. Se, em outros países, eles são teórica e idealmente controlados pelos seus partidos ou por fortes premissas ideológicas, no Brasil eles se apropriam dos seus cargos, tomando, como diz o ritual, "posse" dos mesmos.

Tal tendência que, diga-se de passagem, tende a ocorrer em todos os sistemas, acentua-se em nosso país devido, de um lado, a frouxidão, a instabilidade e a ausência de confiança no arcabouço institucional e nas estruturas administrativas e, de outro, no fato de que o personalismo é um valor social no Brasil4 . Quando, pois, a Comissão de Ética "legisla" ou sugere procedimentos, sancionando negativamente certos tipos de comportamento, ela não está simplesmente aplicando racionalmente um conjunto de normas, mas está indo contra práticas e valores sociais tão profundamente es-tabelecidos que os atores tomam como "naturais", "essenciais" ou "tradicionais"5 . Se tivermos em mente a dimensão personalista do nos-so sistema social, entende-se por que a questão da ética nos leva ao fundo do que chamei, no meu livro Carnavais, Malandros e Heróis, de "dilema brasileiro". No fundo, trata-se de encontrar um ponto de equilíbrio entre um estilo de "governo" pessoal e particularista, no qual as decisões administrativas são calculadas, calibradas e tomadas por considerações pessoais e relacionais, e um modo de governar motivado por um cálculo universal, impessoal, englobado pelos interesses do Estado, do país e de ideais políticos. Enfatizo que não se trata de realizar uma escolha rígida e verdadeiramente impossível entre universalismo e particularismo ou entre a racionalidade burocrática e o personalismo do carisma.

Tal escolha é impossível, já são poucas as decisões humanas, sejam no plano pessoal ou administrativo, que não levam em conta fatores universais e particulares, normas abstratas e pessoas e situações concretas. A questão, sem dúvida, é de equilíbrio e de hegemonia. Sabemos que países como o Brasil são interessantes e problemáticos, precisamente porque o moderno (concretizado pela necessidade de decisões isonômicas e universais) não conseguiu superar o tradicional. Mas, em compensação, o tradicional também não conseguiu alienar ou inibir os valores modernos. Ou seja, o primeiro impulso é de nomear o parente; mas o segundo é de ser fortemente criticado (e concordar com a crítica) por causa disso. O que tipifica o nosso sistema é exatamente a presença do que chamei, inspirado em Max Weber, de uma "ética dupla" na qual ora se tomam decisões seguindo valores modernos e impessoais, ora se age em função da família, das simpatias pessoais e das relações que consideram o caso de "João" ou de "José" diferente porque eles são amigos e estão acima da lei. O problema, conforme demonstrei no meu ensaio "Você sabe com quem está falando?"6 é essa existência de um cálculo duplo e freqüentemente dilemático. O que conduz, para além da ética, a um sistema cuja ambigüidade constitutiva contém um elemento enormemente criativo e mágico, o que lhe dá uma enorme capacidade adapta-tiva num mundo globalizado e marcado, ao que tudo indica, por uma grande instabilidade estrutural. A existência do cálculo duplo só pode ser compreendida quando se verifica que o conjunto de elos pessoais (ordenados a partir do universo da "casa") ainda compete e exerce coerção sobre o mundo ordenado e simbolizado pelo espaço público, chamado de "rua" no Brasil e vice-versa. Daí, sem dúvida, nossa imensa dificuldade de resolver pendengas morais e políticas, pois cada caso pode ser lido e interpretado pelo lado da casa ou da rua, pelo ângulo das dimensões universalistas ou particularistas. O que me faz, sob pena de ser acusado de academicismo, lembrar de uma passagem mencionada por um notável especialista em história social do direito, Harold Berman, no seu livro, Law and Revolution: The formation of the Western legal tradition, tomada de um sistema social estruturalmente semelhante ao brasileiro. Conta a história que uma autoridade em lei e teologia islâmica, um Mullah, ouve um caso de disputa e, diante dos belos argumentos do queixoso, diz: "Creio que você tem razão". O escrivão pede a autoridade para se conter e ouvir também a defesa. Quando o faz, o Mullah novamente encantado repete: "Acredito que você está certo". Horrorizado com essas afirmativas, o escrivão argumenta que "ambos não podem estar certos". Ao que o Mullah responde, dizendo: "Você também está certo". Qual a moral dessa história tão nossa conhecida? Berman acentua que "a resposta não se encontra na pergunta quem está certo?", mas no esforço para salvar a "honra dos partidos envolvidos, restaurando a relação correta entre eles".

Do ponto de vista de minhas ponderações sobre a nossa ética dupla, o Mullah faz como todo brasileiro: lê a situação utilizando vários pontos de vista não porque é imoral, irracional, subdesenvolvido ou mentiroso mas porque: O personalismo como valor, e a conseqüente ausência de um arcabouço institucional forte e internalizado, foi comentado pelo observador político James Bryce, do seguinte no modo, no seu livro, South American: Observations and Impressions, publicado em 1912: "In the Brazilian politics of today there are many factions, but no organized parties nor any definitive principles advocated by any group or groups of men. Federal issues are crossed and warped by state issues, state issues confused by federal issues, and both sets of issues turn rather on persons than on general doctrines or specific practical proposals" e, em seguida, comenta fazendo parecer que saiu ontem mesmo de Brasília: "The absence or the fluidity of parties makes the executive stronger than the legislative both in national and state politics". (pag. 412-13). 5 Tais considerações põe a nu o dilema administrativo brasileiro. As mudanças do Estado são tão grandes e constantes que o cidadão tende a desconfiar das novas agências e procedimentos. De fato, se as práticas administrativas são opostas às práticas sociais e se o Estado tradicionalmente sempre se colocou como instrumento de correção da sociedade, como esperar que o cidadão confie e seja leal a um aparato que contraria do modo mais profundo os seus interesses mais legítimos? Como, por exemplo, pretender honestidade de juízes, deputados e senadores que são comprovadamente criminosos? Ou confiar no mercado e na competição, se a lógica do Estado privilegia, com os estatutos do funcionalismo público, o corporativismo e a hierarquia? Não há como governar pretendendo que os agentes do Estado estejam acima ou fora da sociedade.

6 Publicado como Cap. IV do livro Carnavais, Malandros e Heróis. (a) não existe uma dimensão hegemônica que determi-ne uma leitura exclusiva (ou fundamentalista) que ilegitime todos os outros princípios; (b)naquela coletividade a verdade não surge individualizadamente, em compartimentos estanques, dentro da lógica do "sim-ou-não" (culpado-ou-não-culpado), mas relacionalmente - isto é, dentro da noção de que "todos têm razão" e "têm o rabo preso". Trata-se de fazer justiça, sim, mas, como acentua o Mullah da história, salvando a honra de todos os implicados. A novidade e a importância da implementação da Comissão de Ética jaz exatamente no fato de que ela promove a consciência dessas dimensões. Pois o que é o "conflito de interesse" senão a encruzilhada onde se en-contram as demandas das lealdades pessoais (ou da "casa") em conflito com o chamado das dimensões universais e igualitárias do sistema? Ao lado do princípio de "livrar a cara de todos" e de, sempre que for possível, "não humilhar ninguém"? A ética como instrumento de gestão lança luz na complexa e difícil dialética entre o princípio da compaixão (para os "nossos") e da justiça (para os "outros"). A ética traz a tona um tanto brutalmente - daí as mais diversas reações negativas à sua implementação e, sobretudo, operação prática -, o dilema colocado com cinismo realista pelo moto "aos inimigos a lei; aos amigos, tudo". É justamente esse deslocamento do "cuidar" ou do "fazer" para a dimensão (ou dimensões) do "como", do "por que" e sobretudo do "quem" e "para quem" se cuida e faz que singulariza o trabalho dessa Comissão. Pois quando falamos em "ética", não estamos simplesmente nos referindo a uma relação de eficiência entre uma agência governamental e suas tarefas junto ao Estado ou a sociedade, mas estamos pondo em cena, pela primeira vez no caso do Brasil, uma atitude que deve guiar o que se está fazendo. Ora, é essa conscientiza-ção do papel do agente do (e no) Estado nas suas im-plicações sociais (e morais) o dado mais promissor e mais importante dessa discussão. Seria precisamente essa consciência das demandas múltiplas e complexas da "casa" e da "rua", dos parentes, amigos e compadres de um lado, e dos pressupostos racionais e instrumentais que manda escolher os melhores e mais eficientes, do outro, que tem mudado o Brasil no seu nível mais profundo e menos demagógico. Neste sentido, a "ética" introduz uma forte e irrevogável dimensão moral no âmbito da administração pública. Agora não se trata mais de multiplicar eficiência e recursos, mas de realizar isso dentro de certos limites e com uma certa atitude. Se, antigamente, os fins justificavam os meios - e os fins da administração pública brasileira sempre se confundiram com os objetivos políticos imediatos e práticos de quem governava -, agora a equação entre meios e fins muda de figura, pois os agentes de-vem estar conscientes e preparados para levantar obje-ções relativamente a essa equação. Realmente, a ética sugere que nem todas as combinações entre meios e fins são moralmente coerentes ou aceitáveis. Ser eficiente pode levar a uma subversão dos meios relativamente aos fins. Ser ético, porém, conduz a um exame permanente entre meios e fins. O foco na ética obriga imediatamente a redefinir equações bem conhecidas e estabelecidas no âmbito do nosso realismo político, como a do "roubo, mas faço!" ou a do "em política vale tudo!". Porque o que a postura ética tem em mente é precisa-mente separar uma eficiência a qualquer preço de uma eficiência obtida dentro dos parâmetros do bom-senso (que se sente obrigado a contemplar egoísmos e conflitos de interesse) e da honestidade pública, o que na maioria das vezes choca-se com as demandas impostas pelo "familismo", pelo clientelismo e pelo corporativismo brasileiros.

A questão da "ética" na gestão pública realiza, finalmente, uma aproximação entre administração pública e moralidade social. Entre os propósitos imediatos dos objetivos administrativos, ainda que sejam muitas vezes de-votados aos interesses nacionais, e os modos pelos quais esses objetivos podem e devem ser realizados. Uma coisa é construir conjuntos habitacionais em nome do combate ao déficit de residências; outra é realizar isso contratando firmas de construção de parentes, amigos e correligionários. Uma coisa é servir como diretor do Banco Central, construindo políticas monetárias eficientes e duradouras, outra é deixar o cargo e, sem o menor pudor ou constrangimento, tornar-se assessor de um banco de investimentos nacional ou estrangeiro. Tal aproximação, reitero, é um dos pontos críticos da modernização do Estado no caso do Brasil, porque a nossa forma de exercer o "poder político" tinha como ingrediente básico, senão crítico, a separação das "razões" do Estado das da sociedade. O "bem público", governado sem qualquer moldura ética, era uma verdadeira terra de ninguém. Pertencendo a todos e não sendo eticamente administrado por ninguém, era devida e "legitimamente" vítima de apropriações indébitas e fraudulentas. Nesse sentido é preciso chamar a atenção para certos pontos tocados na minha obra, fatos simples, mas fre-qüentemente esquecidos pelos desenhadores de políticas públicas. Refiro-me ao princípio segundo o qual as novidades institucionais e políticas (sejam elas novas regras, agências administrativas ou planos governamentais) não caem num vazio institucional, mas em cadinhos sociais repletos de normas, princípios, mandamentos e relações. De fato, uma das maiores dificuldades dos projetos que objetivam mudanças e que, por isso mesmo, têm um apelo profundo junto às elites e ao povo, como é o caso da criação da Comissão de Ética, é que as novas diretrizes que querem implementar inevitavelmente se misturam a velhas instituições, hábitos e atitudes. O fato político pode ser novo, mas a sociedade é velha. Pois bem: essa mistura do "novo" com o "velho", essa "resistência" às vezes trágica e obstinada contra o novo, em seus vários graus, facetas e nuances é o que consti-tui a história das nações emergentes. Nelas ? e eu penso principalmente nos países da América Latina ? combinam-se, em graus variados, processos de fusão, sincretismo ou aculturação de modelos, instituições, regras e leis internas e externas. Normas e práticas que os grupos tomavam como parte de sua "natureza" ou "essência" e preceitos externos introduzidos por novos governos e por novas ondas históricas. Com o agravante de que freqüentemente nos esquecemos que coisas como "direitos humanos" e "ética" são resultados de sistemas individualistas e, como tal, demandam uma implementação que dispensa a sociedade e os valores sociais. Algo impossível de realizar, principalmente quando conhecemos as demandas relacionais do nosso sistema. A criação da Comissão de Ética pelo governo Fernando Henrique Cardoso é um dos melhores exemplos destes processos aculturativos que, de resto, caracterizam o mundo contemporâneo. Pois o que a ênfase na ética apresenta claramente, no caso das práticas sociais brasi-leiras, é a possibilidade de um procedimento administrativo único, que deve ser seguido por todos: tanto os usuários, para quem o Estado deve servir, como os agentes desse Estado que, como todo mundo, estão sujeitos às mesmas normas morais: a mesma ética e a mesma dolorosa obrigação de pensar o mundo buscando calibrar, com justiça e honestidade, os meios e os fins. III. Sugestões Todas as considerações acima conduzem a um ponto: um conhecimento mais detalhado e sofisticado de nossas elites políticas. Estou plenamente consciente de que processos de mudança são mais efetivos e duradouros quando acompanhados de avaliações internas e exter-nas que permitam conhecer cada vez mais e melhor as reações positivas e negativa aos programas que implementam. No caso da "ética como instrumento de gestão pública", temos uma oportunidade única de implementar, em paralelo as ações da Comissão, a criação de um banco de dados sobre as elites brasileiras, num esforço de compreensão de nós mesmos que jamais foi realizado. Estou convencido de que o conhecimento mais profundo, "objetivo" e, acima de tudo, comparativo, histórico e sociológico das elites e, dentro delas, da elite política brasileira seria de crucial importância para tornar o tra-balho da Comissão mais eficiente, além de permitir que a difusão de certos valores e procedimentos fosse realizado com mais realismo e precisão. Apêndice Conferência apresentada na abertura do I Encontro de Representantes Setoriais organizado pela Comissão de Ética Pública, em Brasília, 13 de setembro de 2001. Quando falamos de ética de um ponto de vista sócio-antropológico discutimos aquela dimensão da vida social devotada ao entendimento, apreciação e, acima de tudo, consciência entre o que deve ser (os ideais morais de uma sociedade, cultura e/ou civilização) e o que é: o que ocorre rotineiramente e existe de fato. Como todo projeto de aprimoramento moral, falar de ética tanto pode conduzir a um moralismo inflexível e acusatório, quando um grupo se apropria de um postulado universalmente válido (deve haver sempre coerência entre teoria e prática social, deve existir um paralelismo entre o que se diz e o que se faz) para atirar não a primeira, mas todas as pedras nos seus adversários; quan-to pode levar a um estado de cinismo institucional no qual a aceitação conformista (ou "realista") das situações imorais e dos dilemas mais absurdos é tomada como normal. No caso da vida política brasileira, é comum ouvir que "quem não pensa assim não é moderno ou não é correto", com a mesma força que se afirma que "o Brasil é diferente"; "que é assim mesmo"; "que você não está nos Estados Unidos" ? em argumentos que, consagrando o princípio da singularidade cultural, institucionalizam o impasse moral pelas contradições flagrantes entre normas legais e práticas sociais, especialmente no que diz respeito a dois campos perturbadores e sempre proble-máticos da ação política: o da relação entre a verdade e a mentira, onde sobressai o uso da mentira como saída para claros desvios morais; o da chamada apropriação e uso íntimo ou particular do espaço e dos bens públicos. Primeiro: não existe sociedade sem crime ou desvio de conduta. O crime, como a doença, é normal, desde que não seja encorajado, procurado ou estimulado. Como a doença, o crime permite enxergar o estado de nossas defesas e de nossas normas. Segundo: que o crime diz alguma coisa importante sobre a sociedade no qual ele ocorre. O que dizem os casos de corrupção na esfera pública sobre a sociedade brasileira e sobre o Brasil? Eis uma pergunta que Durkheim certamente faria se aqui vivesse. E nós até hoje, com raras exceções, jamais fazemos. Terceiro: que o crime era relativo ao grupo social. Numa sociedade de assassinos, assassinar é normal. Numa sociedade onde os seguidores da lei são classificados como otários, o "gato" e o assalto aos bens públicos são correntes. O crime contra o estado não é desvio, é opor-tunidade. A corrupção pública se confunde com gastos legítimos com as bases e com certos ideais (como a eleição dos que podem salvar a pátria). É uma apropriação devida porque, se eu não fizer, outro vai certamente realizar. E o que é pior, nada vai lhe ocorrer porque as leis são detalhadas na configuração do crime, mas inteiramente falhas na sua aplicação. Elas prendem o quarteirão, mas deixam escapar os bandidos. No paraíso, dizia o velho Durkheim, as faltas mais leves seriam consideradas pecados graves. Esses pressupostos gerais ajudam a clarificar o plano do qual eu vou abordar o assunto. No caso da ética, não deixa de ser curioso assinalar que, embora a motivação tenha sido a densa e vergonhosa experiência brasileira com a chamada "corrupção política" - que, para o povo, é a corrupção praticada roti-neiramente pelos políticos -, mesmo assim a iniciativa de enfrentar o problema foi deixada ao Estado, naquela tradição segundo a qual é possível resolver problemas sociais, morais e éticos por decreto. Basta pedir pela lei e fazer o decreto que tudo está resolvido. Formados e conformados pela tradição legisferante do Código Civil, nosso modo de percepção sempre invoca o Estado como um instrumento central de resolução de conflitos e problemas. E, talvez mais sintomático que is-so, como um instrumento corretor da sociedade. Temos uma visão de vida coletiva que, salvo maior investigação, sempre trata a sociedade como fraca e o Estado como forte. Pior do que isso, um convencimento de que os poderes do Estado nada têm a ver com os da sociedade. Como conseqüência, tendemos a demonizar ou divinizar o Estado e a divinizar ou demonizar a sociedade - sempre representada por uma visão brasileiríssima de povo, camada social formada por pobres e destituídos, os "explorados" em geral -, como se entre es-sas dimensões sociais não houvesse nenhuma relação de parentesco, de casamento, de compadrio, de amiza-de, de política, comércio, valores ou religião. Como se Estado e sociedade não fossem parte de uma mesma coletividade ou, melhor ainda, expressões distintas de um mesmo sistema social. O fato é que nós, as elites, seja por ingenuidade, arrogância ou onipotência, temos uma paixão incurável pelo Estado e uma visão primária da sociedade, dos valores e da cultura e seu simbolismo. Tudo se passa como se, olhando para a vida coletiva, só conseguíssemos ver o Estado, com seus ritos jurídicos e políticos, deixando de enxergar a sociedade com seus ritos, crenças, hábitos e, acima de tudo, suas relações e sua força. Neste sentido, as elites se comportam exatamente como as 490 aranhas do conto de Machado de Assis, "A Serenissíma República" (publicado em 1882 em Papéis Avulsos), aqueles araquinídeos que absurdamente a-creditavam não ter ideologia, valor ou organização social e política e pediam ao bom Cônego que havia decifrado sua língua que as organizassem politicamente. Hoje, lamentamos a ausência de ética quando de fato todo o nosso mal-estar com a modernidade que construímos no Brasil tem tudo a ver não com a ausência, mas com a presença instável e contraditória de muitas éticas. Como ocorria com as moedas inflacionadas, nossa questão não era a ausência de dinheiros, mas a presen-ça de muitos meios de troca indexados entre si. O que, a meu ver, tipifica a globalização em países como o Brasil é precisamente a adoção de valores modernos ? a isonomia legal, o sufrágio universal, a lógica do mercado, o individualismo, a transparência e a igualdade na esfera das instituições políticas e, sobretudo, no desenho das administrações públicas ? sem, entretanto, a transformação ou a discussão dos valores tradicionais. Adotamos moedas novas, sem nos desfazermos das antigas e, pior ainda, sem dizer à sociedade que tais moedas não valem coisa alguma. Abraçamos o princípio de que todos são iguais perante a lei, mas não destruímos as moedas fortes das hierarquias e dos compadrios que justificam "furar" sinais quando se é doutor, quando se vai a uma reunião importante e quando se dirige um carro de luxo, bem como nomear um parente para um cargo importante. Pela mesma lógica, queremos uma polícia impecável e justa, bem como promotorias modernas e atuantes, mas não queremos que nossos filhos e correligionários sejam presos ou acusados. Abraçamos a letra do universalismo político, mas não abrimos mão dos particularismos que permeiam os nossos "sabe com quem está falando?" e o nosso "jeitinho". Nossa ingenuidade relativamente ao papel do Estado junto à modificação da sociedade me obriga a citar Gilberto Freyre, em Ordem e Progresso: "O que se fez com a Marinha desde os primeiros dias da civilização da República de 89 foi o que se fez com o Exército, com o Rio de Janeiro, com os portos, com as indústrias: cuidou-se da modernização das coisas e das técnicas, sem se cuidar ao mesmo tempo da adaptação dos homens ou das pessoas a novas situações criadas pela ampliação ou pela modernização tecnológica da vida brasileira". A mesma advertência deve ser aplicada às transforma-ções que assistimos hoje em dia. Temos o desejo de tu-do mudar, mas não mudamos os receptores e alvos da mudança: os segmentos sociais aos quais a mudança se destina. Como temos uma visão, eu reitero, ingênua e chã da sociedade, falamos de igualdade, competição, mercado, etc... sem nos darmos conta de que cada um desses princípios faz parte de um sistema cultural e constitui um fato social total. Não pode haver funcionalismo público eficiente com segmentos que transformaram privilégio e proximidade do poder em direito. Mas também não se reforma o Estado e se institui um funcionalismo moderno e eficiente, sem meritocracia: sem con-templar os mais capazes e os melhores com prêmios e elogios. Não pode haver choque e muito menos conflito de interesses numa sociedade hierarquizada, onde as "elites" sempre se definiram pelo "sabe com quem está falan-do?" e pela certeza da impunidade. Como um ex-ministro (ou diretor) de um governo pautado pelos valo-res da autoridade e pela hierarquia (que a todo momen-to a sociedade demanda, solicitando murros na mesa e afirmações contundentes) pode imaginar autodisciplinar-se se todo o seu período no poder foi um aprendizado de que ele, como ministro, pode tudo? Ademais, como um detentor de um alto cargo público deve proceder diante das expectativas de sua família, casa e correligionários? Será que ele pode governar ou assumir sem dar nada de volta aos que lhe deram apoio nos duros e insultuosos momentos da campanha? Faria ele como Pedro Honorato que, tornando-se prefeito de uma cidade do interior, foi tão profundamente ético que não deu ouvidos aos pedidos da mãe, do pai, da mulher e dos irmãos e terminou no mais negro abandono como um ser abjeto porque desprezou e foi desleal aos paren-tes e aos amigos, aquelas pessoas da "casa" a quem se deve respeito e lealdade perpétuas? A corrupção nacional, mesmo quando abre contas em Berna, Aruba ou Jersey, faz isso fundada nas razões da família e dos amigos: "Roubo? Não! Tiro do Estado para dar aos meus amigos e correligionários. Dou de volta, na forma de empregos o que devo aos meus aliados. Só estrangeiros desnaturados podem passar por cima des-sas regras, como afirmam os jornalistas e alguns observadores da cena nacional". A reciprocidade ? dou para receber ou, mais brasileiramente, quem dá recebe ?, negada pela impessoalidade da vida política moderna, é seguramente um guia poderoso na vida nacional. Seria imoral apoiar os amigos e partidários? Claro que não, caso o sistema não estivesse fundado no princípio da impessoalidade e da eqüidade. Por isso, a regra de ouro do nepotismo esbarra na letra dura e fria da lei. Como, então, conciliar os interesses, as lealdades pes-soais que devem ser honradas com um sistema institu-cional fundado em princípios opostos? Como conciliar igualdade política e hierarquia "familística" e so-cial? A resposta mais nua e crua é a da corrupção, a da tara de origem e do atraso histórico. A mais sutil é a da mentira, da malandragem e a dos vários populismos que prometem melhorar a vida de todos, sem tirar de ninguém. A resposta mais adequada, entretanto, é discutir o pro-blema como uma questão ética importante dentro do universo social brasileiro. Haveria algo singular na corrupção nacional? Algo especial, revelador de uma "ética brasileira" que se diz igualitária no plenário do Congresso nacional, mas que é hierárquica em casa, junto aos amigos e partidários? E que quanto mais legisla, buscando a transparência, mais se defende com compadrios e "sabe com quem estão falando"? Estou convencido que sim. Diante desses dilemas que apenas afloro, eu gostaria de sugerir que os grandes desafios para esse nosso Brasil, que final-mente conseguiu introduzir a palavra "estabilidade" em seu dicionário institucional, seriam: Primeiro: trabalhar a ética pensando não apenas em legislação, mas sobretudo na disseminação de certas ati-tudes, chamando a atenção para os conflitos entre as demandas impessoais dos cargos públicos ? que são serviços que as pessoas prestam à comunidade ? e os legítimos reclamos das relações pessoais, da casa e da família. Não se pode isolar por lei a esfera pública da vida pes-soal e íntima de cada um. Mas é possível estabelecer limites mais claros para certos cargos, criticando suas atribuições - coisa, aliás, que pouco fizemos no caso do Brasil. Muito pelo contrário. Todo o estilo político, fundado no confronto inquisitorial entre um governo que sai e um outro que entra, funda-se precisamente na promessa de que, com o poder, o Salvador da Pátria vai finalmente realizar o sonho coletivo. Obviamente, isso aumenta o poder dos cargos públicos, sobretudo os do Execu-tivo. O "rouba, mas faz" é o melhor exemplo dessa ética dúplice que tem permeado o pior ângulo da vida política brasileira. Segundo: a legislação é importante, mas não pode ficar confinada à dimensão acusatória, que identifica a falta sem apontar os modos de coerção e punição. A abundância de leis que permitem abrir processos fundados nas melhores e mais nobres dimensões éticas, mas que são incapazes ? pelas contradições legais e morosida-de do processo jurídico ? de resolvê-los, apenas engendra mais frustração e mais desconfiança relativa-mente ao governo sob cuja égide esses processos ocor-rem. Nesse sentido, essa legislação precisa contemplar pro-cessos punitivos especiais, pelo menos no que diz res-peito à instância do poder em foco, bem como tornar positiva as condutas exemplares por meio de prêmios. Finalmente, não se pode falar em ética sem falar em so-ciedade. E, no caso do Brasil, falar em processos políticos implica tentar compreender realisticamente a menta-lidade das nossas elites, suas raízes aristocráticas e autoritárias, sua ignorância e seu desprezo por certos pro-cessos e instrumentos de conhecimento social, bem como o seu amor pelo Estado como instrumento de mudança e de transformação social. Implica também discernir, como jamais foi feito até agora, que essa elite opera coletivamente, em segmentos, turmas e grupos. Que ela se sustenta mais por simpatia pessoal do que por antipatia ideológica. Que ela se funda, salvo engano e alguma exceção que confirma a regra, naquele velho moto - simétrico inverso do "sabe com quem está falando?" - que diz "aos inimigos a lei, aos amigos tudo". E que compreende e lamenta, como dizia Oliveira Vian-na num vislumbre sociológico nem sempre seguido na sua obra, falando de um intransigente político do Segundo Império: "Sou capaz de todas as coragens, menos da coragem de resistir aos amigos". E acrescentava Oliveira Vianna em Pequenos Estudos de Psychologia Social: "Aí está a síntese de toda a nossa psicologia política: a incapa-cidade moral de cada um de nós para resistir às sugestões da amizade e da gratidão, para sobrepor às contingências do personalismo os grandes interesses sociais, que caracteriza a nossa índole cívica e define as tendências mais íntimas da nossa conduta no poder." Se podemos ter alguma certeza, podemos afirmar que estamos nessas confluências ambíguas, situados entre as obrigações para com os cargos como serviços im-pessoais e como grandes instrumentos de poder onde vamos encontrar os nossos mais eminentes dilemas éticos.