segunda-feira, 14 de fevereiro de 2011

O ESTADO, A EDUCAÇÃO E A REGULAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS

O ESTADO, A EDUCAÇÃO E A REGULAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
JOÃO BARROSO - Professor catedrático da Faculdade de Psicologia e de Ciências da Educação da Universidade
de Lisboa. E-mail: jbarroso@fpce.ul.pt

RESUMO: O presente artigo tem como principal finalidade analisar e
debater a evolução da intervenção do Estado na educação no quadro
das transformações que ocorrem, em diferentes países, na regulação das
políticas e da acção públicas. Partindo da elucidação do conceito de
regulação, apresento um modelo interpretativo para análise dos processos
de regulação em educação, identificando, em seguida, as principais
convergências e divergências que se verificam, em alguns países europeus,
neste domínio, nomeadamente no que se refere à emergência de
modelos de regulação pós-burocráticos. A parte final do artigo é consagrada
à discussão do papel do Estado na defesa e promoção da escola
pública, tendo em conta as evoluções que foram detectadas nos modos
de governação e coordenação das políticas e da acção públicas em
educação.
Palavras-chave: Regulação. Estado e mercado. Regulação pós-burocrática.
Escola pública.

A problemática da reforma e reestruturação do Estado constitui,
principalmente a partir dos anos 80 do século XX, um tema central
do debate político, num conjunto alargado de países, em todos
os continentes, e está na origem de medidas políticas e legislativas,
muito diversas, que afectaram a administração pública em geral e, consequentemente,
a educação. É o caso, por exemplo: da descentralização;
da autonomia das escolas; da livre escolha da escola pelos pais; do reforço
de procedimentos de avaliação e prestação de contas; da diversificação da
oferta escolar (cada “público” sua escola); da contratualização da gestão
escolar e da prestação de determinados serviços; etc.
É no contexto deste debate que, na educação, se promovem, se discutem
e se aplicam medidas políticas e administrativas que vão, em geral,
no sentido de alterar os modos de regulação dos poderes públicos no
sistema escolar (muitas vezes com recurso a dispositivos de mercado), ou
de substituir esses poderes públicos por entidades privadas, em muitos
dos domínios que constituíam, até aí, um campo privilegiado da intervenção
do Estado. Estas medidas tanto podem obedecer (e serem justificadas),
de um ponto de vista mais técnico, em função de critérios de
modernização, desburocratização e combate à “ineficiência” do Estado
(“new public management”), como serem justificadas por imperativos de
natureza política, de acordo com projectos neoliberais e neoconservadores,
com o fim de “libertar a sociedade civil” do controlo do Estado
(privatização), ou mesmo de natureza filosófica e cultural (promover a
participação comunitária, adaptar ao local) e de natureza pedagógica
(centrar o ensino nos alunos e suas características específicas).
No presente artigo, irei analisar o sentido que estas e outras medidas
tomaram à luz do conceito de regulação.
Numa primeira parte, irei explicitar o conceito de regulação e identificar
os sentidos com que ele é usado, habitualmente, nos estudos internacionais
sobre as políticas educativas.
Numa segunda parte, tomando como referência os resultados de um
projecto de investigação sobre a emergência de novos modos de regulação
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das políticas educativas em cinco países europeus, irei apresentar uma
breve síntese das principais transformações que ocorrem em Portugal e
na Europa, bem como das principais convergências e divergências existentes
neste domínio.
Numa terceira parte, procurarei retirar algumas ilações sobre o sentido
destas transformações, questionando qual deve ser o papel do Estado
na regulação da educação, nomeadamente no que se refere à manutenção
do ideal da escola pública e ao seu compromisso com a distribuição
equitativa do bem comum educativo.
O conceito de regulação aplicado à educação
A actual difusão, no domínio educativo, do termo “regulação”
está associada, em geral, ao objectivo de consagrar, simbolicamente, um
outro estatuto à intervenção do Estado na condução das políticas públicas.
Muitas das referências que são feitas ao “novo” papel regulador
do Estado servem para demarcar as propostas de “modernização” da administração
pública das práticas tradicionais de controlo burocrático
pelas normas e regulamentos que foram (e são ainda) apanágio da intervenção
estatal. Neste sentido, a “regulação” (mais flexível na definição
dos processos e rígida na avaliação da eficiência e eficácia dos resultados)
seria o oposto da “regulamentação” (centrada na definição e
controlo a priori dos procedimentos e relativamente indiferente às questões
da qualidade e eficácia dos resultados).
Apesar de amplamente divulgada, esta distinção não é rigorosa e
não traduz quer o significado original do termo regulação, quer o sentido
com que é utilizado na linguagem científica.
A polissemia de um conceito
Conforme definição consagrada nos dicionários, a regulação enquanto
acto de regular significa o modo como se ajusta a acção (mecânica,
biológica ou social) a determinadas finalidades, traduzidas sob a forma
de regras e normas previamente definidas. Neste sentido, a diferença
entre regulação e regulamentação não tem que ver com a sua finalidade
(uma e outra visam a definição e cumprimento das regras que operacionalizam
objectivos), mas com o facto de a regulamentação ser um caso
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particular de regulação, uma vez que as regras estão, neste caso, codificadas
(fixadas) sob a forma de regulamentos, acabando, muitas vezes, por
terem um valor em si mesmas, independente do seu uso.
Algumas acepções particulares ajudam a clarificar o uso corrente
deste conceito. Por exemplo, na doutrina militar a regulação traduz “as
operações que permitem, na utilização de material ou numa operação
com tropa, o melhor resultado a melhor utilização e combinação dos esforços
conjuntos, perante um objectivo, para o atingir nas melhores condições
e com o menor esforço” (Enciclopédia Portuguesa e Brasileira).
O conceito de regulação está igualmente associado ao controlo de
elementos autónomos mas interdependentes e, neste sentido, é usado, por
exemplo, em economia, para identificar a intervenção de instâncias com
autoridade legítima (normalmente estatais) para orientarem e coordenarem
a acção dos agentes económicos (a regulação dos preços, a regulação do comércio,
da energia etc.).
Para lá destas acepções mais correntes, a elucidação do significado
de regulação conheceu um notável incremento com o desenvolvimento
da teoria dos sistemas. De um modo geral, a regulação é vista como uma
função essencial para a manutenção do equilíbrio de qualquer sistema
(físico ou social) e está associada aos processos de retroacção (positiva ou
negativa). É ela que permite ao sistema, através dos seus órgãos reguladores,
identificar as perturbações, analisar e tratar as informações relativas
a um estado de desequilíbrio e transmitir um conjunto de ordens coerentes
a um ou vários dos seus órgãos executores.
Se a regulação cibernética é vista como um conjunto de “reacções
de reajustamento do equilíbrio do sistema” (Rosnay, 1975, p. 30), ela
pode ser alargada, segundo alguns autores, ao próprio processo de transformação
do sistema. É o que defende, por exemplo, Diebolt (2001) que,
baseado na classificação hierárquica de níveis de regulação estabelecida por
Piaget (1977, p. I-XIII), estabelece a distinção entre dois tipos de
regulação complementares: as regulações conservadoras e as regulações
transformadoras. No primeiro caso, “elas têm por única função assegurar
a coerência, o equilíbrio e a reprodução idêntica do sistema” (p. 9). No
segundo caso, elas desempenham uma tripla função: compreender como
um sistema dá lugar a novas formas de organização; de que modo um
processo de regulação dá origem ao seu sucessor; que interdependência
se estabelece entre diferentes modos de regulação. Para Diebolt (2001,
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p. 10), que trabalha na área da economia da educação, a regulação define-
se assim como: “(...) o conjunto de mecanismos que asseguram o desenvolvimento
dum determinado sistema, através de um processo complexo
de reprodução e transformação. Neste sentido, a regulação postula
que a transformação de um sistema é a condição indispensável à manutenção
da sua existência e coerência”.
O reconhecimento da existência, no interior do mesmo sistema,
de vários dispositivos de regulação, com finalidades distintas, é igualmente
proposta por Mehel (1974) que aplica a teoria dos sistemas à “análise
científica dos fenómenos administrativo e educativo”. Para este autor, nos
sistemas complexos finalizados verifica-se uma “tripla regulação”: uma
pré-regulação e uma pós-regulação centralizadas e uma multi-regulação
descentralizada que se pode chamar de co-regulação:
Nos regimes políticos centralizados, a pré-regulação estatal é privilegiada.
Os regimes “burocráticos” correspondem a uma hipertrofia da pré-regulação.
A desconcentração (desenvolvimento dos sub-transductores) e a
descentralização (desenvolvimento dos sub-selectores) tendem a desenvolver
a co-regulação. Por fim, os mecanismos de pós-regulação são ilustrados
por medidas conjunturais, como a adaptação do plano em curso de execução,
a função jurisdicional etc. (Mehel, 1974, p. 36).
A regulação dos sistemas sociais
Importa ter em atenção que, apesar do enorme potencial descritivo
e explicativo que a abordagem sistémica trouxe à compreensão dos sistemas
sociais, é preciso evitar uma transposição automática das leis da
cibernética construídas sobre sistemas físicos e biológicos para os sistemas
sociais. Crozier & Friedberg (1977) que utilizam este tipo de abordagem
para descrever a acção colectiva nas organizações (sistemas concretos
de acção) advertem que o modelo subjacente à analogia cibernética é
um modelo que ignora a dimensão estratégica, portanto, irredutivelmente
imprevisível, do comportamento humano. Segundo estes autores, um sistema
humano não obedece a regras precisas saídas de mecanismos automáticos
de reajustamento, como acontece com os outros sistemas:
(...) nos sistemas humanos que chamamos de sistemas concretos de acção, a
regulação não se opera, de facto, nem por sujeição a um órgão regulador,
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nem pelo exercício dum constrangimento mesmo que inconsciente, e muito
menos por mecanismos automáticos de ajustamento mútuo, ela operase
por mecanismo de jogos através dos quais os cálculos racionais “estratégicos”
dos actores se encontram integrados em função de um modelo
estruturado. Não são os homens que são regulados e estruturados, mas os
jogos que lhes são oferecidos. (Crozier & Friedberg, 1977, p. 244)
É este, igualmente, o sentido dado por Bauby (2002, p. 15) que,
reportando-se aos sistemas sociais, define regulação como:
Modos de ajustamento permanentes de uma pluralidade de acções e seus
efeitos que permitem assegurar o equilíbrio dinâmico de sistemas instáveis
(...). A regulação resulta do facto de que as regras não podem prever tudo
e por isso devem ser interpretadas, postas em causa (numa adaptação perpétua
em função das situações e dos objectivos). A regulação de um grupo
social corresponde, assim, às interacções entre os interesses particulares
de cada componente do grupo e o interesse comum ou geral do mesmo.
Posição semelhante é defendida por Maroy & Dupriez (2000) a
propósito da regulação dos sistemas escolares. Estes autores consideram
que, quando aplicada às organizações ou sistemas de acção organizada
a regulação é a resultante da articulação (ou da transacção) entre uma ou
várias regulações de controlo e processos “horizontais” de produção de normas
na organização. A regulação é entendida no sentido activo de processo
social de produção de “regras de jogo” permitindo resolver problemas de
interdependência e de coordenação. (Maroy & Dupriez, op. cit., p. 76)
Se tomarmos em consideração os trabalhos de Reynaud (1997 e
2003) é possível identificar três dimensões complementares do processo
de regulação dos sistemas sociais: a regulação institucional, normativa
e de controlo; a regulação situacional, activa e autónoma; e a “regulação
conjunta”.
No primeiro caso, a regulação pode ser definida como “o conjunto
de acções decididas e executadas por uma instância (governo, hierarquia
de uma organização) para orientar as acções e as interacções dos actores
sobre os quais detém uma certa autoridade” (Maroy e Dupriez, 2000).
Esta definição põe em evidência, no conceito de regulação, as dimensões
de coordenação, controlo e influência exercidas pelos detentores de uma
autoridade legítima, sendo por isso próxima da acepção que prevalece na
literatura americana (no domínio da economia, mas também da educaEduc.
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ção) enquanto intervenção das autoridades públicas para introduzir “regras”
e “constrangimentos” no mercado ou na acção social.
No segundo caso, a regulação é vista, sobretudo, como um processo
activo de produção de “regras de jogo” (Reynaud, 1997) que compreende
não só a definição de regras (normas, injunções, constrangimentos
etc.) que orientam o funcionamento do sistema, mas também o seu
(re)ajustamento provocado pela diversidade de estratégias e acções dos vários
actores, em função dessas mesmas regras. De acordo com esta abordagem,
num sistema social complexo (como é o sistema educativo) existe
uma pluralidade de fontes, de finalidades e modalidades de regulação,
em função da diversidade dos actores envolvidos, das suas posições, dos
seus interesses e estratégias (Barroso, 2000).
No terceiro caso, a “regulação conjunta” significa a interacção entre
a regulação de controlo e a regulação autônoma, tendo em vista a produção
de regras comuns (Reynaud, 2003).
Idêntica distinção é feita por Dubet, que fala de “regulação
normativa” (produção de normas pelo Estado, tendo em vista mudanças
voluntárias através da interiorização e socialização dessas mesmas normas
pelos indivíduos) e “regulação sistémica” (processo pelo qual o sistema
social se reproduz e transforma, através de efeitos não necessariamente intencionais,
como por exemplo efeitos de composição).1 De referir, finalmente,
que, como afirma Bettencourt (2004, p. 53):
Nas ciências sociais, as teorias não conflituais, vêem no ajustamento [entre
os diferentes actores envolvidos no processo de regulação] a procura de um
equilíbrio social óptimo. Elas reforçam a ideia corrente de regulação como
a obtenção de um funcionamento “correcto”. Pelo contrário, segundo as
abordagens políticas, a regulação não assegura nem a harmonia, nem a estabilização
rigorosa, nem a optimização, porque a elaboração e a aplicação
das regras é uma disputa social e dá lugar a conflitos, quer abertos e violentos,
quer instituídos quer escondidos.
Contextos linguísticos
Além desta diversidade de acepções, aqui brevemente sumariada,
é importante ter em conta que a utilização do termo “regulação” nos estudos
internacionais sobre políticas educativas varia muito conforme os
contextos linguístico e administrativo dominantes.
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Num primeiro contexto, a ocorrência do termo regulação aparece
principalmente associada ao debate sobre a reforma da administração do
Estado na educação e sua modernização. Isto acontece, sobretudo, num
contexto linguístico francófono e em países onde ainda predomina uma
administração muito centralizada e burocratizada. A referência à “regulação”
aparece como resultado de um certo efeito de moda (ou aggiornamento
linguístico), com o fim de reforçar a imagem de um Estado menos
prescritivo e regulamentador e de uma “nova administração pública”
que substitui um controlo directo e a priori sobre os processos, por um
controlo remoto, e a posteriori baseado nos resultados. A referência a um
“Estado regulador” pressupõe, nesta perspectiva, o reconhecimento e a
existência de unidades autónomas no sistema e é utilizada como expressão
de uma certa modernização da administração da educação pública
que evolui, como sublinha Demailly (2001) falando do caso francês, de
um quadro normativo baseado na “obrigação de meios” para um outro,
baseado na “obrigação de resultados”. Um exemplo típico desta utilização
do conceito de “regulação” encontra-se na citação seguinte retirada
das conclusões de um estudo sobre as tendências evolutivas das políticas
educativas no Canadá, Estados Unidos, França e Reino Unido (Lessard,
Brassard & Lusignan, 2002, p. 35):
O Estado não se retira da educação. Ele adopta um novo papel, o do Estado
regulador e avaliador que define as grandes orientações e os alvos a
atingir, ao mesmo tempo que monta um sistema de monitorização e de
avaliação para saber se os resultados desejados foram, ou não, alcançados.
Se, por um lado, ele continua a investir uma parte considerável do seu orçamento
em educação, por outro, ele abandona parcialmente a organização
e a gestão quotidiana, funções que transfere para os níveis intermediários
e locais, em parceria e concorrência com actores privados desejosos de
assumirem uma parte significativa do “mercado” educativo.
Num segundo contexto, a ocorrência do termo regulação aparece
predominantemente associada, por oposição, ao conceito de “desregulação”.
Neste caso, a oposição regulação/desregulação, pretende sublinhar
uma ruptura com os modelos “tradicionais” de intervenção do Estado na
coordenação e pilotagem do sistema público de educação. Isto ocorre sobretudo
num contexto linguístico anglo-saxónico e, principalmente, em
países, onde se verificaram mudanças políticas de cariz conservador e
neoliberal. Nestes países o que está em causa não é uma simples alteração
dos modos de regulação pelo Estado, mas a substituição parcial da
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regulação estatal por uma regulação de iniciativa privada através da criação
de quase-mercados educacionais. Trata-se, como escreve Gintis
(1995), de substituir um “governo apostado na produção directa de bens
e serviços”, por um governo que visa, preferencialmente, a regulação da
produção e da distribuição desses bens e serviços, que são fornecidos, no
quadro de um sistema competitivo, por outras entidades. Como afirma
o mesmo autor, “o uso do mercado tem, neste contexto, um sentido mais
instrumental, do que alternativo a um processo de decisão democrática”
(p. 19). Neste sentido, a “regulação” (entendida como a intervenção das
autoridades governamentais na prestação de um serviço público) é vista
como um “movimento” oposto à “privatização” (entendida como a transferência
para autoridades não-governamentais, com fins ou sem fins lucrativos,
do controlo e prestação desses mesmos serviços).
Um modelo interpretativo
Tendo em conta a revisão que fiz sobre a pluralidade de significados
que o conceito de regulação adquire conforme os contextos disciplinares
e linguísticos, importa, agora, sistematizar de um ponto de vista
mais interpretativo em que consiste a regulação enquanto modo de coordenação
dos sistemas educativos (ver, a este propósito, Barroso, 2005):
- A regulação é um processo constitutivo de qualquer sistema e
tem por principal função assegurar o equilíbrio, a coerência,
mas também a transformação desse mesmo sistema.
- O processo de regulação compreende, não só, a produção de
regras (normas, injunções, constrangimentos etc.) que orientam
o funcionamento do sistema, mas também o (re) ajustamento
da diversidade de acções dos actores em função dessas
mesmas regras.
- Num sistema social complexo (como é o sistema educativo)
existe uma pluralidade de fontes (centro/periferia, interno/externo,
actor A/actor B etc.), de finalidades e modalidades de
regulação, em função da diversidade dos actores envolvidos, das
suas posições, dos seus interesses e estratégias.
- A regulação do sistema educativo não é um processo único,
automático e previsível, mas sim um processo compósito que
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resulta mais da regulação das regulações, do que do controlo
directo da aplicação de uma regra sobre acção dos “regulados”.
- Embora no quadro do sistema público de ensino o Estado
constitua uma fonte essencial de regulação, ele não é a única,
nem por vezes a mais decisiva nos resultados finais obtidos.
Nesse sentido, não parecem inteiramente adequados os comentários
produzidos por muitos autores, oriundos da sociologia
crítica, quando afirmam que vivemos um período de
“des-regulação” do sistema educativo, ou como defende Ball
(2001), de simples “re-regulação”. Na verdade, essa é uma visão
parcial do processo que ignora as múltiplas regulações
(por vezes contraditórias) a que o sistema está sujeito (por parte
dos professores, dos pais, da comunicação social, e de outros
agentes sociais) e que torna imprevisível o efeito das
regulações institucionais desencadeadas pelo Estado e sua administração.
- A diversidade de fontes e modos de regulação faz com que a
coordenação, equilíbrio ou transformação do funcionamento do
sistema educativo resultem mais da interacção dos vários dispositivos
reguladores do que da aplicação linear de normas, regras
e orientações oriundas do poder político. Por isso, mais do
que falar de regulação seria melhor falar de “multi-regulação”,
já que as acções que garantem o funcionamento do sistema
educativo são determinadas por um feixe de dispositivos reguladores
que muitas vezes se anulam entre si, ou pelo menos,
relativizam a relação causal entre princípios, objectivos, processos
e resultados. Os ajustamentos e reajustamentos a que estes
processos de regulação dão lugar não resultam de um qualquer
imperativo (político, ideológico, ético) definido a priori, mas
sim dos interesses, estratégias e lógicas de acção de diferentes
grupos de actores, por meio de processos de confrontação, negociação
e recomposição de objectivos e poderes.
- Se entendermos a “regulação do sistema educativo” como um
“sistema de regulações” torna-se necessário valorizar, no funcionamento
desse sistema, o papel fundamental das instâncias (indivíduos,
estruturas formais ou informais) de mediação, tradução,
passagem dos vários fluxos reguladores, uma vez que é aí
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que se faz a síntese ou se superam os conflitos entre as várias
regulações existentes. Estas instâncias funcionam como uma espécie
de “nós da rede” de diferentes reguladores e a sua intervenção
é decisiva para a configuração da estrutura e dinâmica
do sistema de regulação e seus resultados.
- Esta verificação da complexidade dos processos de regulação do
funcionamento do sistema educativo, bem como da dificuldade
de prever (e orientar) com um mínimo de segurança e de
certeza a direcção que ele vai tomar, tornam bastante improvável
o sucesso de qualquer estratégia de transformação baseada
num processo normativo de mudança, como são as reformas.
De registar ainda que essa improbabilidade é tanto maior quanto
não existe hoje qualquer consenso quanto aos princípios e
normas (no sentido lato) que devem orientar o funcionamento
do sistema, nem a sua transformação.
- Como é evidente, a multiplicidade de processos de regulação e
a sua difícil compatibilização tornam não só problemáticas as
próprias noções de “equilíbrio” e “coerência”, intrínsecas a qualquer
sistema, como põem em causa a própria possibilidade de
existência de “um sistema nacional” de ensino. A tentativa de
superar esta situação está na origem de diferentes propostas ou
medidas de política educativa, que se podem consubstanciar
nas seguintes modalidades (de natureza e propósitos políticos
diferentes): segmentação do sistema nacional de ensino em
subsistemas locais relativamente independentes; substituição da
regulação das estruturas e dos processos pela auto-regulação das
pessoas; construção de acordos ou compromissos sobre a natureza
e finalidades do bem comum educativo, que permitam a
convergência dos diversos processos de regulação.
Os novos modos de regulação das políticas educativas
Como já foi referido, assistimos hoje a uma transformação profunda
no modo como é entendida e posta em prática a regulação das
políticas educativas, no contexto de uma alteração mais ampla relacionada
com a própria concepção, reforma e reestruturação do Estado e
da sua administração (Barroso, 2003a, 2004b e 2005).
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O estado, a educação e a regulação das políticas públicas
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Nesta secção irei apresentar, de modo muito sumário, as principais
conclusões de um projecto europeu de investigação (cuja equipa portuguesa
coordenei) e que teve como principal objectivo realizar um estudo
comparado sobre a emergência de novos modos de regulação das
políticas educativas e a sua relação com os processos de produção local
de desigualdades e de segregação escolares.
Este projecto, intitulado Changes in regulation modes and social
production of inequalities in educational systems: a European comparison e
designado pelo acrónimo Reguleducnetwork, decorreu entre Outubro de
2001 e Outubro de 2004 e abrangeu cinco países europeus: Bélgica
(francófona), França, Hungria, Portugal e Reino Unido (só a Inglaterra e
País de Gales).2
Os trabalhos de investigação incidiram, progressivamente, na descrição
e análise dos diferentes modos de regulação dos sistemas
educativos dos países envolvidos, em três níveis: nível nacional, centrando
o estudo na regulação de carácter institucional; nível intermédio, incidindo
sobre as instâncias de regulação que operam em territórios intermédios
do sistema educativo (entre o nacional e o local); e, finalmente, o
nível local, que se refere ao estudo dos modos de regulação interna das
escolas.
Convergências e divergências
Os estudos realizados, primeiro em cada país e depois numa perspectiva
comparada, permitiram identificar um conjunto de convergências
significativas na emergência de novos modos de regulação das políticas
educativas, ainda que essas convergências se traduzissem, por vezes, em
políticas não totalmente coincidentes ou até, mesmo, divergentes.3 De
um modo esquemático, podemos resumir as principais conclusões sobre
esta matéria nos seguintes pontos:
- Apesar de diferenças importantes nas características dos seus
sistemas escolares e modos de coordenação, os cinco países
estudados tiveram, até à década de 80 do século passado,
um modelo de regulação das políticas educativas comum.
Esse modelo, designado por burocrático-profissional, baseava-
se numa “aliança” entre o Estado e os professores, combinado
uma regulação “estatal, burocrática e administrativa”
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com uma regulação “profissional, corporativa e pedagógica”
(ver, a este propósito, Barroso, 2000 e 2002).
- As políticas actuais caracterizam-se por uma oposição a este
modelo burocrático-profissional e convergem parcialmente
em trajectórias que tendem a impulsionar modelos de
governança e de regulação que se podem designar por pósburocráticos.
Estes modelos organizam-se em torno de dois
referenciais principais: o do “Estado avaliador” e o do “quase-
mercado”.
- Contudo, estas convergências parciais nos modelos de referência
não implicam, necessariamente, políticas totalmente
idênticas. Por um lado, porque as políticas se referem a estes
modelos em proporções diferentes; por outro, porque estas
políticas se desenvolvem a partir de contextos de partida
diferentes.
A figura 1 apresenta uma síntese das principais convergências detectadas
e que vão no sentido da construção de um modelo pós-burocrático
de regulação.
Estas convergências resultam de diversos factores, em particular: o
desenvolvimento da globalização económica e do pós-fordismo; crise da
Figura 1
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legitimidade e da racionalidade do Estado Providência e emergência de
referenciais políticos neoliberais; procura crescente por parte de diferentes
grupos sociais de percursos educativos individualizados e de possibilidade
de escolha para a escolarização dos seus filhos; contaminação e
externalização das políticas nacionais (Afonso, 2003; Barroso, 2003c).
Apesar desta convergência em direcção a um modelo de regulação
pós-burocrática, verifica-se que na realidade dos sistemas escolares dos países
estudados se encontram diferentes cambiantes deste processo (visíveis
sobretudo na investigação realizada em unidades específicas ao nível
intermédio ou local), conforme se sintetiza na figura 2.
Estas divergências resultam, sobretudo, dos diferentes contextos de
partida em cada país (político, económico, histórico etc.); da hibridação
dos novos modos de regulação com a situação existente; dos processos de
sedimentação legislativa e das lógicas políticas aditivas.
Algumas especificidades nacionais
As tendências assinaladas na figura 1 (convergências) abrangem,
como vimos, o conjunto dos cinco países em estudo, embora com
especificidades que decorrem dos diferentes contextos nacionais. Assim,
por exemplo, em Portugal e na França as transformações processam-se
mais lentamente e de maneira menos radical. Em contrapartida, na Inglaterra
e na Bélgica (francófona) a evolução para modelos de regulação
Figura 2
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pós-burocráticos é mais acentuada, encontrando-se a Hungria numa posição
intermédia. De registar ainda que a situação específica de Portugal
e da França se fica a dever, em certa medida, à importância que continua
a ter, nestes países, o referencial tradicional da “escola pública” e ao peso
que a administração central preserva na estrutura do poder do Estado.
Do mesmo modo, no que se refere à tentativa de equilíbrio centralização/
descentralização, verifica-se que nos países de tradição centralista
(França, Hungria, Portugal) a evolução faz-se no sentido de aumentar
o poder de decisão ao nível intermédio ou local, ao passo que na
Inglaterra e Bélgica francófona (países tradicionalmente descentralizados)
se assiste, principalmente no primeiro caso, a um reforço dos mecanismos
de controlo centrais (sobretudo ao nível do currículo e da avaliação)
e à perda de influência das autoridades municipais.
A França e a Inglaterra são os países onde os processos de avaliação
externa das escolas e do sistema estão mais desenvolvidos e são mais sofisticados.
Contudo, no primeiro caso, isso é feito por meio de um departamento
central do Ministério da Educação (DEP) e, no caso inglês,
por meio de uma agência nacional independente (OFSTED). E também
na Inglaterra, onde os efeitos da avaliação têm mais incidência no funcionamento
das escolas (que podem encerrar ou serem sujeitas a programas
especiais de reconversão). Ao passo que nos outros países, incluindo
a França, a incidência da avaliação como mecanismo de correcção é muito
menor e, por vezes, tem um efeito meramente simbólico.
Quanto à “livre escolha” da escola pelos pais, ela é praticada desde
há muito na Bélgica francófona (originariamente por motivos religiosos)
e tem vindo a aumentar grandemente na Inglaterra por meio de uma
política estatal voluntarista de criação de um “quase-mercado” escolar. Em
França e em Portugal ainda subsiste a “carta escolar” (com obrigação de
frequência da escola em função do local de residência), mas ela é atenuada
na prática, devido à pressão de pais oriundos da classe média, que
aproveitam a baixa demográfica e a maior disponibilidade da oferta para
desenvolverem estratégias de individualização dos percursos escolares dos
seus filhos (ver, a este propósito, Barroso & Viseu, 2003). De registar,
contudo, que nestes dois países o abrandamento dos critérios de “sectorização”
escolar parece não pôr em causa uma vontade política de preservar
a natureza igualitária da oferta educativa. Na Hungria coexistem os
dois sistemas com uma clara elitização do sistema de escolha, que privilegia
grupos sociais mais favorecidos.
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O estado, a educação e a regulação das políticas públicas
Educ. Soc., Campinas, vol. 26, n. 92, p. 725-751, Especial - Out. 2005
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Em síntese
Como é assinalado no Relatório Final do Projecto Reguleducnetwork
(Maroy, 2004), as políticas educativas dos cinco países estudados inspiram-
se de um modo geral nos modelos pós-burocráticos, em particular
do “Estado avaliador”. Contudo, o grau de intensidade das políticas postas
em prática e a dosagem entre os diversos modelos são muito variados.
A situação mais radical encontra-se na Inglaterra, onde se verifica
uma política voluntarista de criação de um “quase-mercado” educativo.
O controlo central e a lógica mercantil reforçaram-se em detrimento da
capacidade de intervenção das autoridades locais. Neste país, a partir do
início dos anos 80 do século passado, por iniciativa dos governos conservadores,
retomada pelos governos trabalhistas, o poder central desenvolveu
uma política substancial de intervencionismo incitando a competição
entre as escolas e favorecendo a “livre escolha” pelos pais, nomeadamente
por meio do alargamento dos dispositivos de avaliação externa e maior
informação dos resultados às famílias.
Os outros países conhecem evoluções menos radicais e menos dependentes
de políticas voluntaristas. Eles são também menos influenciados
pelo modelo do “quase-mercado”. A avaliação externa é embrionária
ou sem consequências e a escolha da escola é mais tolerada do que promovida.
Apesar de prevalecer uma política oficial que privilegia a “modernização”
da administração escolar sem pôr em causa os valores da
igualdade de oportunidades, o certo é que muitas das medidas tomadas
favorecem a introdução de uma lógica de mercado na prestação do serviço
educativo, cujos efeitos contrariam claramente esses princípios. Além
disso, a crítica ao centralismo, à burocracia e ao défice de qualidade dos
serviços públicos é aproveitada pelos defensores das políticas neoliberais
para reclamarem a diminuição da intervenção do Estado e a privatização
da prestação do serviço educativo, como única solução para os problemas
com que se debate actualmente a escola pública.
Da crise do estado à defesa da escola pública
O século XX foi dominado, como refere Fukuyama (2004), por
uma controvérsia política permanente em torno das questões da natureza,
poder, dimensão e campo de acção do Estado. Iniciou-se sob os
auspícios do “liberalismo” britânico (com a ausência quase total da interEduc.
Soc., Campinas, vol. 26, n. 92, p. 725-751, Especial - Out. 2005 741
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João Barroso
venção do Estado). Em seguida, principalmente após a Segunda Guerra
Mundial, assistiu-se a um crescente aumento do poder e intervenção do
Estado (quer sob a forma perversa dos totalitarismos, quer sob a forma
protectora e desenvolvimentista do Estado Providência). Finalmente, a
partir dos anos de 1980, através do tatcherismo e do regganismo, assistiu-
se ao surgimento das chamadas “políticas neoliberais” (com a redução
do papel do Estado e a criação de mercados, ou quase-mercados, nos
sectores tradicionalmente públicos – saúde, educação, transportes etc.).
Estas “políticas neoliberais” afectaram directamente muitos outros países
e foram adoptadas como referenciais para os programas de desenvolvimento
conduzidos pelas grandes organizações internacionais (FMI, Banco
Mundial, OCDE etc.) no que foi designado por “consenso de Washington”,
cujas principais “receitas” passavam por: disciplina orçamental, reforma
fiscal, eliminação das barreiras às trocas internacionais, privatização e
desregulamentação, com o consequente apagamento da intervenção do
Estado. Com o virar do milênio, assiste-se a um recuo das teorias mais
radicais do neoliberalismo e à emergência de propostas alternativas que
vão no sentido de procurar um equilíbrio entre o “Estado” e o “mercado”,
ou mesmo no sentido de superar esta dicotomia pela reactivação de
formas de intervenção sócio-comunitária na gestão da coisa pública.
O neoliberalismo educativo
No domínio da educação, a influência das ideias neoliberais fez-se
sentir quer por meio de múltiplas reformas estruturais, de dimensão e
amplitude diferentes, destinadas a reduzir a intervenção do Estado na provisão
e administração do serviço educativo, quer por meio de retóricas
discursivas (dos políticos, dos peritos, dos meios de informação) de crítica
ao serviço público estatal e de “encorajamento do mercado”.
Este “encorajamento do mercado” traduz-se, sobretudo, na subordinação
das políticas de educação a uma lógica estritamente económica
(“globalização”); na importação de valores (competição, concorrência, excelência
etc.) e modelos de gestão empresarial, como referentes para a
“modernização” do serviço público de educação; na promoção de medidas
tendentes à sua privatização.
Como afirma Nóvoa (1998, p. 108), falando das “racionalidades”
do discurso educativo da Comissão Europeia, na década de 1990:
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O estado, a educação e a regulação das políticas públicas
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A racionalidade económica acompanha-se duma orientação neoliberal que serve
de enquadramento ao discurso da privatização, da liberdade de escolha e
mesmo da participação. No livro branco “Crescimento, competitividade e emprego”
defende-se a necessidade duma maior implicação do sector privado nos
sistemas de educação e/ou formação profissional e na formulação das políticas
de educação para ter em conta as necessidades do mercado de trabalho e as circunstâncias
locais.
Assiste-se, por isso, à tentativa de criar mercados (ou quase-mercados)
educativos transformando a ideia de “serviço público” em “serviços
para clientes”, onde o “bem comum educativo” para todos é substituído
por “bens” diversos, desigualmente acessíveis. Sob a aparência de
um mercado único, funcionam diferentes submercados onde os “consumidores”
de educação e formação, socialmente diferenciados, vêm-lhes
serem propostos produtos de natureza e qualidade desiguais. Para estimular
a criação destes mercados, o financiamento da educação (mesmo
se à custa do erário público) é dirigido às famílias pelo sistema de
“vouchers”, ou equivalente, e procede-se à privatização parcial ou total
da propriedade ou da gestão das escolas (ver, a este propósito, Barroso,
2003b). O objectivo central já não é adequar a educação e o emprego,
mas articular o “mercado da educação” com o “mercado de emprego”,
nem que para isso seja necessário criar um “mercado dos excluídos”
(para utilizar a expressão de Dominique Glassman).
Neste contexto de incertezas, os critérios e opções de financiamento
deixam de ser objecto de uma planificação que traduza escolhas
políticas definidas pelo Estado e passam a ser confiados à “mão invisível”
do mercado em função de objectivos de eficácia, qualidade e excelência
definidos de maneira unívoca pelas regras da concorrência. Depois
do “tudo Estado” passou-se para o “tudo mercado”! Como dizem
Tyack & Cuban (1995, p. 142) a propósito da situação existente nos
Estados Unidos:
Nesta última geração, o discurso sobre a escola pública tornou-se extremamente
limitado. Passou a estar centrado na competição económica internacional,
nos resultados dos testes, e na “escolha” individual da escola. Mas,
em contrapartida, negligenciou por completo o tipo de escolhas que são essenciais
para o bem-estar cívico: escolhas colectivas sobre um futuro comum,
escolhas feitas, através de processos democráticos, sobre os valores e
os conhecimentos que os cidadãos querem passar para a próxima geração.
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João Barroso
A crise do modelo neoliberal
Com o início do século XXI, a euforia “neoliberal” dos anos de
1980 e princípios dos anos de 1990 parece estar a empalidecer mesmo
entre os seus defensores e promotores, nomeadamente no seio das grandes
organizações internacionais (Banco Mundial, OCDE etc.). As receitas
do “consenso de Washington” começam a ser postas em causa com as experiências
dolorosas dos países europeus do “antigo bloco de leste” ou
dos “tigres” asiáticos ou das “economias emergentes” da América Latina.
É neste contexto que se começa a assistir a uma redefinição das relações
entre economia e política no quadro dos processos de desenvolvimento
em geral.
Como afirma a este propósito Boyer (2001, p. 49-50), fazendo
uma síntese do que considera ser um modelo emergente no início do século
XXI para superar a “crise do consenso de Washington” e a dicotomia
Estado/mercado, de acordo com o que chama de uma “concepção de desenvolvimento
fundada na inovação institucional”:
Por um lado, sabemos hoje, o sucesso do desenvolvimento resulta da
complementaridade destas duas lógicas [estado/mercado] e não, na afirmação
de uma delas. É preciso lembrar que o mercado é uma construção social
cuja emergência e viabilidade supõem um conjunto rico e complexo
de regras jurídicas, códigos e autoridades encarregadas do seu bom funcionamento.
Por outro lado, as investigações institucionalistas contemporâneas
sublinham que formas institucionais intermédias entre o Estado e o
mercado, como as associações, as comunidades, os partenariados, (...) podem
desempenhar um papel determinante na conciliação dos imperativos
de eficácia dinâmica, isto é, um crescimento da produtividade e do nível
de vida, com os imperativos de justiça social, na ocorrência uma repartição
não excessivamente desigual dos dividendos do crescimento.
No mesmo sentido parece ir a Comissão Europeia quando procura
definir e regulamentar aquilo que designa por “serviços de interesse geral”
e que visa “atingir objectivos de serviço público no seio de mercados
abertos e concorrenciais” (Livro Branco). Estes serviços abrangem serviços
de interesse económico e não-económico (energia, serviços postais,
transportes e telecomunicações, saúde, educação, serviço sociais) e a este
propósito pode ler-se no “Livro Verde sobre os Serviços Gerais” (Comissão
das Comunidades Europeias, 2003, p. 3), que esteve recentemente em
discussão:
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O estado, a educação e a regulação das políticas públicas
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Os serviços de interesse geral encontram-se no cerne do debate político.
Com efeito, eles dizem respeito à questão central do papel desempenhado
pelas autoridades públicas numa economia de mercado, a saber: por um
lado, vigiar pelo bom funcionamento do mercado e pelo respeito das regras
de jogo por todos os actores; por outro, garantir o interesse geral, especialmente
no que se refere à satisfação das necessidades essenciais dos cidadãos
e a preservação dos bens públicos no caso em que o mercado é incapaz
de o fazer.
Este movimento contra os “excessos de liberalismo” e a favor da
necessidade de preservar a existência de um Estado forte (ainda que
com um campo de acção mais limitado) surge igualmente entre os defensores
das posições mais ortodoxas do “consenso de Washington”,
como é o caso de Francis Fukuyama (principalmente conhecido no início
dos anos de 1990 pelo seu livro O fim da história) e que agora (em
2004, p. 23) escreve num livro sugestivamente chamado State building
– governance and world order:
(...) se é certo que era preciso reduzir o peso do Estado em certos domínios
[como propunha o “consenso de Washington”], era preciso, ao mesmo
tempo, reforçá-lo em outros. Os economistas que defenderam as reformas
liberais compreendiam isto em teoria, mas a tónica foi posta, neste período,
na redução das actividades do Estado, o que se podia confundir facilmente
(ou ser voluntariamente mal interpretado) com um esforço para reduzir
as capacidades e as competências do Estado. Deste modo, foi
descurada a reflexão e a atenção ao programa de “construção do Estado”
(state building) que era, pelo menos, tão importante como o programa que
visava a sua redução. O resultado foi que a reforma económica de tendência
liberal fracassou na concretização das suas promessas, em inúmeros países.
Em alguns deles, a ausência de um quadro institucional apropriado
pô-los numa situação ainda pior do que antes da “liberalização”.
Importa, ainda, assinalar que, para além deste recuo dos defensores
do neoliberalismo (perante o insucesso das suas receitas) e da tentativa
de encontrar a “justa medida” entre Estado e mercado como estas tendências
indiciam, há os que defendem (como eu tenho feito desde há
muito, na educação) que não podemos ficar prisioneiros da falsa dicotomia
entre estes dois modelos. Por isso, é preciso revitalizar outras modalidades
de regulação da acção pública. Como diz Whitty (2002, p.
20) a este propósito:
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Disponível em
João Barroso
(...) nem o Estado, nem a sociedade civil constituem um contexto adequado
para o exercício de uma cidadania activa e democrática, através da qual
seja alcançada a justiça social. A reafirmação dos direitos dos cidadãos em
educação parece exigir o desenvolvimento de uma nova esfera pública, algures
entre o Estado e a sociedade civil mercantilizada, em que novas formas
de associação colectiva possam ser desenvolvidas. O desafio reside em
saber como sair de um processo de decisão atomizado, para o assumir de
uma responsabilidade colectiva em educação, mas sem recriar um sistema
de planificação supercentralizado (...).
Defender e promover a escola pública
Como se vê, estamos em pleno processo de recomposição das relações
entre Estado e mercado, no que se refere ao fornecimento e financiamento
dos serviços públicos, incluindo, no caso vertente, a educação.
Contudo, por muito estimulantes que sejam as teorias e as estratégias da
complementaridade dos modelos e da variedade de situações em que podem
ser aplicados, é importante não esquecer que, para lá das soluções
técnicas, há sempre que saber colocar as questões políticas. Isso obriga,
como afirma Rui Canário (2002, p. 150), a “pensar a escola a partir de
um projecto de sociedade” e, para isso, precisamos aprender a pensar ao
contrário do que a “vulgata” economicista recomenda, ou seja, “pensar a
partir não dos meios disponíveis, mas das finalidades a atingir” (idem,
ibid., p. 151), ou como recomenda Paulo Freire a “problematizar o futuro”
sem o considerar como “inexorável”.
É por isso que, independentemente da alteração das formas de
regulação e da variação do peso relativo dos vários níveis e actores, qualquer
mudança neste domínio não pode ser vista independentemente de
um projecto político nacional que, neste caso, tem de passar pela promoção
e defesa dos princípios fundadores da “escola pública” (enquanto
garantia da aquisição e distribuição equitativa de um bem comum
educativo).
Entre esses princípios quero destacar: a universalidade do acesso, a
igualdade de oportunidades e a continuidade dos percursos escolares. Estes
princípios obrigam a que escola seja sábia para educar (permitindo a
emancipação pelo saber), recta para integrar as crianças e os jovens na vida
social (por meio da partilha de uma cultura comum) e justa (participando
na função social de distribuição de competências).
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É certo que, em muitos casos, estes princípios não tiveram correspondência
nas políticas, nas formas de organização, no currículo e nos
métodos pedagógicos, em que assenta a escola de massas, ao longo da
sua evolução histórica e no seu processo de expansão à escala planetária.
Contudo, há que reconhecer, o desenvolvimento da humanidade, principalmente
neste último século, ficou a dever muito à expansão da escola
pública, e a sua crise actual não deve servir para negar a validade dos seus
princípios e do ideal de educação que lhes estão subjacentes, nem justifica
o recurso ao modelo do mercado como alternativa para a regulação e provisão
do serviço público educativo.
Por um lado, falta ao mercado (entre outras coisas) a sensibilidade
social que permita atender aos que, pelas mais diversas razões, exigem
mais tempo, mais dinheiro e melhores recursos para obterem o
sucesso educativo a que têm direito. Por outro, o Estado social não pode
estar limitado (como querem os defensores de políticas neoliberais neste
domínio) a cumprir as funções de “carro-vassoura” dos excluídos que
o mercado enjeita (por questões de rentabilidade e eficácia). E, aqui, o
recurso à metáfora do “carro-vassoura” justifica-se plenamente se nos recordarmos
que esta designação é dada, nas corridas de ciclismo, ao carro
que vai na cauda do pelotão para recolher os ciclistas que são obrigados
a desistir, por não conseguirem acompanhar o andamento dos outros
corredores.
Defendo por isso que, no contexto actual da crise do Estado
Providência (e do modelo social a que deu origem), se torna necessário
reforçar a dimensão pública da escola pública, o que obriga a reafirmar
os seus valores fundadores, perante a difusão transnacional de uma
vulgata neoliberal que vê no serviço público a origem de todos os males
da educação e na sua privatização a única alternativa (Barroso,
2004a).
Mas defendo, igualmente, que a falência actual do modelo de
regulação burocrático-profissional, que serviu de base à expansão da escola
pública no passado, obriga a procurar novas formas organizativas
(pedagógicas e educativas) e novas modalidades de regulação e de intervenção
que permitam:
- a recriação da escola como espaço público de decisão colectiva,
baseada numa nova concepção de cidadania que, como diz
Whitty, “vise criar a unidade sem negar a diversidade”;
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Disponível em
João Barroso
- que o Estado continue a assegurar, como lhe compete, a “manutenção
da escola num espaço de justificação política”
(Derouet, 2003), sem que isso signifique ser o Estado o detentor
único da legitimidade dessa justificação.
É este o grande desafio que se coloca a todos os que continuam a
acreditar na necessidade de provermos colectivamente um serviço público
que garanta o pleno direito à educação e o acesso a uma cultura comum,
para todas as crianças e jovens, em condições de equidade, de
igualdade de oportunidades e de justiça social.
Neste sentido, a “defesa da escola pública” passa, por um lado, em
desmontar o carácter pretensamente “neutro” da introdução de uma lógica
de mercado na educação, denunciando a sua “ética” perversa e a sua
intencionalidade política e, por outro, fazer da definição e regulação das
políticas educativas um processo de construção colectiva do bem comum
que à educação cabe oferecer, em condições de igualdade e justiça social,
a todos os cidadãos.
Por tudo quanto foi dito, podemos concluir que a repolitização da
educação, a multiplicação das instâncias e momentos de decisão, a diversificação
das formas de associação no interior dos espaços públicos e o
envolvimento de um maior número de actores conferem ao sistema de
regulação da educação uma complexidade crescente. Esta complexidade
exige um papel renovado para a acção do Estado, com o fim de compatibilizar
o desejável respeito pela diversidade e individualidade dos cidadãos,
com a prossecução de fins comuns necessários à sobrevivência da
sociedade – de que a educação é um instrumento essencial.
Essa compatibilização só é possível com o reforço das formas democráticas
de participação e decisão, o que, nas sociedades contemporâneas,
exige cada vez mais uma qualificada e ampla informação, a difusão
de instâncias locais e intermédias de decisão, uma plena inclusão de todos
os cidadãos (particularmente dos que até aqui têm sido sistematicamente
excluídos, do interior e do exterior). Só assim é possível “estabelecer
um acordo sobre uma base comum suficientemente generosa,
atractiva e plausível que possa unificar os cidadãos no apoio à escola pública”
e que Tyack & Cuban (1995, p. 142) consideram ser “uma necessidade
crucial do nosso tempo”.
Recebido em julho de 2005 e aprovado em agosto de 2005.
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Notas
1. Citado por Demailly (2001) que aplica esta distinção à análise da avaliação como sistema de
regulação.
2. O projecto Reguleducnetwork foi subsidiado pela Comissão Europeia, no âmbito do programa
“Improving the Socio-economic Knowledge Base” e os seus relatórios parcelares e final podem
ser consultados em ou em . Nos números 82 e 84 da revista Educação & Sociedade, foram publicados
dois artigos com resultados parcelares deste projecto (Barroso, 2003b; Barroso &
Viseu, 2003).
3. A apresentação destes resultados baseia-se no relatório final do projecto coordenado por Christian
Maroy (2004) e que se encontra disponível em

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